COLOMBIA Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional - EDI - 2009

Enterprise Survey [en/oth]

ANTECEDENTES DE LA OPERACIÓN ESTADISTICA

La investigación sobre el desempeño de las organizaciones públicas empezó como un trabajo coordinado, dentro de un memorando de entendimiento, entre el DANE, la Corporación Transparencia por Colombia, el Departamento Nacional de Planeación y el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción. El DANE, dentro de la lógica de la demanda, se encargó de la organización de los operativos, mientras la Corporación aportó un cuestionario estructurado. De acuerdo con ese esquema se realizaron los ejercicios 2003 y 2004.

En 2005, la Dirección de Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización - DIRPEN, dirección encargada en el DANE de la Encuesta de Desempeño Institucional (EDI), adoptó un marco teórico (3) y en función del mismo reorganizó la información existente de la encuesta para los años 2003 y 2004; luego, llevó a cabo el ejercicio para 2005, con el fin de obtener informes técnicos anuales sobre ambiente y desempeño institucional de la administración pública nacional (4). Los documentos de este esfuerzo se encuentran disponibles en la página Web institucional, www.dane.gov.co .

En 2006 el método de recolección tradicional de la encuesta (formulario en papel), fue reemplazado por el diseño del cuestionario tipo electrónico en Dispositivos Móviles de Captura (DMC) y en ambiente Web, lo cual implicó una innovación tecnológica que mejoró la encuesta en términos de oportunidad y economía.

Desde 2007 la operación está circunscrita al tema de Gobernabilidad y Derechos, dentro del proyecto de Estadísticas Políticas y Culturales, a cargo de la DIRPEN. Este marco temático permite darle mayor alcance a las operaciones que lo integran, contribuyendo de manera decidida a cerrar la brecha de información que separa a la comunidad científica de la ciencia política respecto a la economía. En la medida en que se genere información de gobernanza y gobernabilidad en distintos ámbitos sociopolíticos, los operadores políticos contarán con un insumo invaluable para una apropiada toma de decisiones.

En el año 2008 y 2009, se introdujeron nuevos componentes temáticos en el instrumento de recolección con el propósito de obtener percepciones respecto al ambiente laboral, al cumplimiento de principios y normas en el proceso de contratación de bienes y servicios, al proceso de renovación de la carrera administrativa, al impacto del sistema de evaluación del desempeño, de los planes de gestión de las entidades públicas, la planeación, el presupuesto y la evaluación y control de los procesos que realiza la entidad.

Cabe destacar, como un reconocimiento a la calidad de la operación estadística, su participación en el Premio Regional de la Innovación Estadística, organizado por el Banco Mundial en 2007, donde alcanzó la primera fase del concurso ganándose el derecho a aparecer reseñado en un documento técnico de la organización multilateral. Igualmente, el hecho de que la operación en sus inicios haya contado con el respaldo institucional en el marco del memorando de entendimiento, es un indicativo de su idoneidad para incorporarse como objeto de seguimiento de la política pública del servicio civil colombiano.

REFERENTES INTERNACIONALES

La encuesta toma como referentes los estudios e investigaciones adelantadas por el Banco Mundial con respecto a la medición de aspectos relacionados con la gobernabilidad y la gobernanza. Específicamente, la Encuesta de Desempeño Institucional -EDI, adapta dentro de su marco teórico, las recomendaciones realizadas por el Banco Mundial en el documento “Public officials and their institutional environment: An analytical model for assessing the impact of institutional change on public sector performance”, el cual presenta un marco analítico para el diseño de una serie de encuestas sobre lo público (official´s view), del entorno institucional y adicionalmente analiza la información producida en quince países por diferentes fuentes. En este documento se describe cómo los resultados de la encuesta dan un mapa general del sector público, sus fortalezas, debilidades, y cómo pueden ofrecen una aproximación a la identificación de posibles beneficios de las reformas.

De esta forma, se construye la premisa fundamental de la EDI en la que el actuar de lo público y, por tanto, el desempeño de la organización - dependerá del entorno institucional en el que se encuentran sus servidores públicos, evitando posiciones contra el gobierno y entendiendo que el mal funcionamiento laboral puede ser por mal desempeño o por que el ambiente en el que se trabaja no es el apropiado.

Los indicadores básicos del documento del Banco Mundial se presentan en términos de credibilidad en las reglas, credibilidad en las políticas y, recursos adecuados y suficientes para definir el entorno institucional; ahora bien, para medir el desempeño presenta la gestión por resultados, rendición de cuentas y satisfacción o bienestar laboral. En este sentido, la EDI procura desarrollar estos mismos indicadores para lo que establece capítulos similares y literales dirigidos a los objetivos propuestos para cada uno.

Para el diseño de la encuesta, también se considera la experiencia de la Corporación Transparencia Internacional, organismo que ha adelantado mediciones que buscan aproximarse directa y objetivamente a las actuaciones de las entidades públicas. Al respecto, desde 1995, la Corporación Transparencia por Colombia publica el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) con el cual busca medir específicamente el grado de corrupción presente en las entidades públicas y en los políticos, definiendo la corrupción como el abuso del poder para favorecer intereses privados.

En este sentido, viendo la importancia de involucrar el tema de corrupción para una encuesta de ambiente y desempeño institucional, se ha incluido literales en la encuesta que dan respuesta a la premisa de que a un buen funcionamiento de la entidad mejor es su desempeño y menos se presentan prácticas irregulares o “corrupción”.

A continuación, se hacen las siguientes recomendaciones o aclaraciones adaptadas por la EDI sobres estos dos referentes:

* La EDI presenta dos índices generales en términos de Gobernabilidad y Gobernanza, ambiente institucional y desempeño institucional.

* La EDI no mide la corrupción, en vez de eso estudia si las entidades cumplen con condiciones mínimas organizacionales, que indirectamente puedan obstruir el desarrollo de prácticas irregulares dentro de las entidades públicas.

* La EDI no realiza un diagnóstico profundo sobre las entidades públicas, es un instrumento que apunta al desarrollo de reformas internas y del sector público en su conjunto, que por extensión ayuda al desarrollo de programas de lucha contra la corrupción.

* La EDI está dirigida a obtener información sobre la especificidad de las relaciones sociales en el ámbito del sector público. En esa medida, las percepciones que se obtienen de ella se acercan más al fenómeno social bajo análisis, a diferencia de estudios generales que combina múltiples tópicos.

* La EDI está dirigida a obtener información sobre percepciones o creencias que tienen los servidores respecto a acciones o comportamientos esperados dentro de la entidad pública.

(3) Se recurrió al marco teórico que utiliza el Banco Mundial en las encuestas el cual desarrolla para sus estudios sobre servicio civil. Éste se encuentra en Manning, N; Mukherjee, R y Gokcekus, O. “Public Officials and their Institutional Environment: An Analytical Model for Assessing the Impact of Institutional Change on Public Sector Performance”.

(4) Cabe advertir que la encuesta sólo considera los servidores de planta del nivel nacional pertenecientes a la Rama Ejecutiva, Legislativa y Judicial, los organismos de control, los organismos autónomos, la organización electoral, los entes autónomos universitarios y las corporaciones autónomas regionales.

Número de ID DANE-DIRPEN-EDI-2009

OBJETIVO GENERAL

El propósito de esta encuesta es conocer la percepción de los servidores públicos sobre el ambiente y el desempeño institucional de las entidades públicas del orden nacional, a las cuales prestan sus servicios.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

- Obtener información sobre la percepción de los funcionarios respecto al ambiente institucional de las entidades, a partir del conocimiento sobre el nivel existente de credibilidad en las reglas, en las políticas y frente a los recursos.

- Recoger información sobre la percepción de los funcionarios respecto al desempeño institucional de las entidades, a través del conocimiento sobre los logros alcanzados en gestión por resultados, rendición de cuentas y prácticas irregulares.

- Generar Indicadores de Desarrollo de la Administración Pública, que permitan clasificar las organizaciones en un momento dado y comparar su evolución a lo largo del tiempo.

CONTENIDO TEMÁTICO

En vista de que los ejes fundamentales de la encuesta recaen sobre los conceptos de ambiente y desempeño institucional, vale la pena mencionar cómo se adaptaron para que el instrumento de recolección fuera amigable de cara a la población objetivo, los servidores.

En esa medida, la encuesta considera el ambiente institucional como la disposición de la entidad para seguir reglas, ejecutar políticas y administrar recursos. De esa manera, establece el grado de aceptación y credibilidad respecto a estos factores fundamentales. Si la aceptación es elevada hay un ambiente favorable para su realización e implementación.

Por otro lado, se entiende por desempeño institucional la capacidad de la entidad para adoptar un modelo de gestión pública por resultados, para informar sobre su desempeño y para motivar a sus empleados.

Con el fin de acercar la encuesta al lenguaje de operadores internacionales como el Banco Mundial, o al lenguaje que abordan las comunidades científicas, se juzgó necesario replantear estos conceptos en términos de gobernanza y gobernabilidad. Así, el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo -CIDER- ha llegado a la siguiente estandarización de los conceptos de gobernanza, gobernabilidad y buen gobierno.

"Las definiciones de trabajo que se proponen son lo más concisas y precisas posible. Más adelante se va a profundizar en estos tres conceptos. Por ahora es necesario establecer definiciones de trabajo que determinen diferentes aplicaciones, éstas son:

- Gobernanza: Son las reglas de juego dentro de un sistema social.

- Gobernabilidad: Son las capacidades de los actores sociales.

- Buen Gobierno: Es el ejercicio adecuado de esas capacidades para el bien común.

A partir de éstos se hizo una adaptación de los conceptos fundamentales de desempeño y ambiente institucional, los cuales se abordan en los diversos capítulos integrantes de la encuesta. Por ejemplo, el concepto de ambiente institucional adoptado es cercano a gobernanza, mientras que el de desempeño institucional se asimila al de gobernabilidad.

En ese sentido se entiende por:

- Gobernanza el nivel de institucionalización de reglas y hábitos en diversos ámbitos dentro de las organizaciones públicas, mientras que:

- Gobernabilidad corresponde al grado de implementación de capacidades sociales adquiridas por las organizaciones públicas.

De acuerdo con requerimientos técnicos relacionados con el aporte de información clara y compatible con los objetivos de la encuesta, es necesario que cada entidad tenga la capacidad de discernir qué es deseable en términos organizacionales comparado con aquello que no es aconsejable. Por consiguiente es importante el establecimiento de un punto de referencia identificado como estructura organizacional esperada, a partir de la cual se pueda establecer distancia de cada entidad con respecto a un comportamiento esperado.

De esa manera, se pueden identificar aspectos organizacionales críticos y satisfactorios de cada entidad, que indiquen caminos por seguir para subsanar fallas tanto en el ambiente como en su desempeño organizacional.

Tema	Vocabulario	URI
Sistemas económicos y desarrollo [1.4]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common
Condiciones de trabajo [3.6]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common
Organización y gestión empresarial e industrial [2.2]	CESSDA	http://www.nesstar.org/rdf/common

Acceso a otras oportunidades en el sector público, Acciones estratégicas, Ambiente institucional, Audiencia pública, Bienestar laboral, Certificación de calidad, Credibilidad en las políticas, Credibilidad en las reglas, Credibilidad frente a los recursos, Desempeño institucional, Directrices internas, Estabilidad laboral, Estatus social, Evaluación de desempeño, Flexibilidad en el horario, Funcionario de libre nombramiento y remoción, Gestión por resultados, Gobierno en línea, Méritos, Perfil del servidor, Planes institucionales, Políticas externas, Práctica irregular, Realización de audiencias públicas, Rendición de cuentas, Servidor público administrativo u operativo, Servidor público directivo, asesor o ejecutivo, Servidor público profesional o técnico, Simplificación de trámites, Sistema de gestión de calidad, Sistema de rendición de cuentas, Veedurías ciudadanas Servidores públicos pertenecientes al nivel central de cualquiera de las entidades de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, organismos de control, organismos autónomos, entes universitarios autónomos y de organización electoral, corporaciones autónomas regionales e instituciones de investigación científica y ambiental.

POBLACIÓN OBJETIVO

Servidores públicos pertenecientes al nivel central de cualquiera de las entidades de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, organismos de control, organismos autónomos, entes universitarios autónomos y de organización electoral, corporaciones autónomas regionales e instituciones de investigación científica y ambiental, con antigüedad de trabajo en la entidad mínimo de seis meses.

Nombre	Abreviación	Dependencia	Rol
Ramón Ricardo Valenzuela Gutiérrez	rrvalenzuelag@dane.gov.co	Dirección de Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización - DIRPEN	Coordinador PAD
Rafael Humberto Zorro Cubides	rhzorroc@dane.gov.co	Dirección de Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización - DIRPEN	Documentador PAD
Diana Paola Franco Ortega	dpfrancoo@dane.gov.co	Dirección de Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización - DIRPEN	Verificador PAD

2010-06COL_DANE_EDI_2009